统一立法是理想状态或最终状态。但就现状而言，由于株洲和湘潭两市的轨道交通仅仅处于设想状态，线网规划尚未编制，轨道交通之路还相当漫长，统一立法的条件尚不成熟。因此，可行的模式是循序渐进。先由长沙市单独进行轨道交通立法，在实施过程中不断探索和总结经验，条件成熟时以长沙立法为基础，制定《湖南省长株潭城市群轨道交通管理条例》。
    如果进行长沙市轨道交通立法，是由市政府立法还是由长沙市人大常委会立法，是采取政府规章的形式还是地方性法规的形式？纵观其他城市的立法，这两种立法模式都存在着。制定地方性法规的，有上海和广州。前者由上海市人大常委会制定了《上海市轨道交通管理条例》，后者制定了《广州市地下铁道管理条例》。其他城市的轨道交通立法都是由本市人民政府制定政府规章。
    我们认为，由长沙市人大常委会制定地方性法规更为合适。首先，从立法权限来看，根据《立法法》的规定，需要制定地方性法规的事项是“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”，而需要制定地方规章的事项是“属于本行政区域的具体行政管理事项。”发展城市轨道交通不仅涉及到行政管理事务，更涉及到投资、融资等多方面的非行政管理性事务，例如上海市的鼓励投资模式就不是行政管理事务的范畴；其次，目前尚未有法律或行政法规对轨道交通进行规范。根据《立法法》第64条的规定，除《立法法》第八条规定的事项外的、其他尚未制定国家级法律或者行政法规的事项，省级人大可以先行制定地方性法规；再次，从效力来看，地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。在地方性法规和部门规章的规范发生冲突或矛盾时，如果要适用部门规章的，必须提请全国人民代表大会常务委员会裁决，而部门规章和地方政府规章发生冲突和矛盾时，仅需由国务院裁决。采取地方性法规的立法形式更能避免或减少部门规章的不利影响。
    在调整活动的范围上，轨道交通立法存在着分别调整和综合调整两种模式。与轨道交通有关的活动包括规划、投资、建设、运营、安全与维护等多种法律关系。如果对这些活动进行综合调整，统一立法，则可以称之为综合调整模式，例如上海、天津、重庆、南京等城市都是采取这种模式，立法名称统称之“管理条例”或“管理办法”。而杭州、深圳的立法则与此不同，其调整对象仅仅涉及到建设或者运营等单一社会关系，例如杭州市颁布的《杭州市地铁建设管理暂行办法》，主要调整地铁建设活动。深圳颁布的《深圳市地下铁道建设管理暂行规定》，主要调整地铁建设活动，此外又颁布的《深圳市地铁运营管理暂行办法》，专门调整地铁运营活动。杭州、深圳的这种调整模式可以称为分别调整模式。分别调整模式好处在于，在立法经验不足的情况下，可以成熟一块，解决一块，摸着石头过河。而综合调整模式的优势在于，节省立法成本，更有利于对各项活动管理的协调性和体系性，给相关参与主体更为稳定的预期。我们认为，长沙市轨道交通立法在充分借鉴其他城市立法经验的基础上，宜采取综合调整模式，制定《长沙市轨道交通管理条例》。
    目的直接决定手段。必须科学厘定轨道交通立法的目的。纵观各城市的轨道交通立法，都在第1条开宗明义地阐明其立法目的：“为了加强轨道交通管理，促进轨道交通建设，保障安全运营，维护乘客的合法权益。”应当说，管理本身只是手段，而不可能是目的，不能为“管理”而“管理”。因此，将“加强轨道交通管理”放在立法目的的第一层，并不十分合适。此外，轨道交通作为公共交通的一部分，本身具有公益性，即使政府部门借助于私人投资来发展轨道交通，轨道交通本身所具有的公共产品属性并没有因此而发生改变。因此,“维护并增进公众利益”无疑应当成为轨道交通立法的根本目标。“促进轨道交通建设的发展“作为立法目的之一，也应当服从于“维护并增进公众利益”这个根本目标，为民众提供充足、优质的轨道交通服务，不能把投资额的大小、线路的长短，作为衡量轨道交通发展程度高低的最终标准。从这个意义上说，轨道交通行业的市场准入、退出，对票价、运营安全与服务质量的监管，都是实现“维护并增进公众利益”的手段，而不能有所偏离。
    立法结构上，采取综合调整模式的立法大都按照轨道交通活动的流程，即按照规划、投资、建设、运营、设施维护与安全等，分章规定。此外，加上第一章“总则“和最后一章“法律责任“。这种立法结构在逻辑上比较严谨，涵盖的范围也比较全面，值得借鉴。
    由于篇幅所限，本文定位于轨道交通立法“初探”，仅仅宏观地对轨道交通立法中诸如立法层次、调整对象、立法结构等框架性问题进行探讨，对于具体的规则、条文，如建设权、运营权的授予，地下空间的开发利用等核心的内容均未涉及。也希望借助本文，能够引起更多的人对长沙轨道交通立法的关注，以期抛砖引玉。