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长株潭一体化轨道交通立法研究
城市轨道交通有别于传统的公路、铁路、民航交通方式，它能充分利用城市空间，向上向下延伸、拓展城市空间，有效地解决城市中普遍存在的道路堵塞、车辆拥挤、交通秩序混乱等问题。近10年来，轨道交通在我国获得了长足的发展，但城市轨道交通立法却未能跟上轨道交通的发展步伐，尤其是全国性立法更严重滞后，以至于只能依靠相对发达地区的地方性法规或规章推动。长株潭经济一体化首先是公共交通的一体化，轨道交通将有效地缩短长株潭的空间距离，极大地促进长株潭经济、生活、文化等方面的全方位融合，为长株潭经济一体化的最终实现提供条件。因此，轨道交通已被提上长株潭经济一体化的议事日程并进入规划审批、立项等实质性的阶段，轨道交通的立法工作也刻不容缓。为此，有必要对其他城市的轨道交通立法状况进行比较研究，借鉴和吸收其成功经验。针对长株潭经济一体化的具体情况，建议由湖南省人大进行立法，制定《湖南省城市轨道交通管理条例》或者专项制定《长株潭轨道交通管理条例》；由湖南省建设厅作为轨道交通管理的行政主管部门；通过立法确立城市轨道投资商对轨道交通沿线土地享有开发优先权，并同时设立政府轨道交通建设基金；同时规范土地地上空间和地下空间开发管理活动；并注意城市轨道交通立法与物权法的衔接问题。
一、我国城市轨道交通的立法现状
公共交通包括航空、铁路、公路、轻轨和地铁等多种交通方式，其中民航运输、铁路运输、公路运输，国家都有相应的立法进行调整和规范，例如《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国铁路法》、《中华人民共和国公路法》以及《道路交通安全法》等，分别对这三种交通运输的投资、运营、管理、安全等问题作出了规定。但对于轻轨、地铁以至于磁悬浮等新型的交通运输工具缺乏法律规范，目前可供参照的仅有建设部于2005年3月1日出台并于2005年8月1日起施行的《城市轨道交通运营管理办法》。该办法主要对城市轨道交通的运营管理、安全管理和应急管理三个方面的问题作出了粗略规定。由此可见，我国目前关于城市轨道交通立法存在着立法层次低、立法所涉及和规范的内容不全面等弊病。
由于全国性轨道交通立法滞后，各城市尤其是相对发达的城市不得不通过制定地方性立法来规范和管理本市的城市轨道交通。目前，制定了较为全面的轨道交通管理地方性法规或规章的城市主要有上海、天津、南京、重庆四个城市。《上海市轨道交通管理条例》于2002年5月21日颁布，并于2006年6月22日修正，共计52条、六章：总则、规划、投资和建设管理、运营管理、设施管理、伤亡事故处理、法律责任。《天津市轨道交通管理规定》于2006年4月28日颁布，共计45条、七章：总则、规划和建设管理、运营管理、设施保护、应急和事故处理、法律责任、附则。《重庆市城市轨道交通管理办法》于2004年9月21日颁布，共计39条、六章：总则、规划与建设、运营与安全、设施及设施保护区、法律责任、附则。《南京市轨道交通管理办法》于2005年1月28日颁布，也分为六章，此外，南京市还于2004年9月16日颁布了《南京市轨道交通发展专项基金管理暂行办法》。
二、我国各地区城市轨道交通立法比较研究
1.城市轨道交通立法的调整范围。
建设部颁布的《城市轨道交通运营管理办法》没有对“城市轨道交通”作出定义，而上海、天津、南京等城市的地方性法规均对此作出了基本相同的界定，即“本条例所称轨道交通，是指本市地铁、轻轨等城市轨道公共客运系统”。首先，城市轨道交通是客运系统，这就决定了货物运输不包括在城市轨道交通之内；其次，城市轨道交通具有公共交通的性质，直接为公众提供交通服务，具有公共服务产品的性质；再次，就目前而言，城市轨道交通主要是指地铁和轻轨，但并不限于这两种形式，各地区的立法都采取了开放式列举方式对轨道交通进行定义。随着交通运输技术的发展，将来有可能有更多的交通方式被涵盖在轨道交通范围之内，例如《上海市轨道交通管理条例》就将磁悬浮交通也纳入其调整范围，第51条规定“磁悬浮交通的建设、运营和管理参照本条例执行”。虽然从字面意思上理解，轨道交通是指以轨道为基础的交通方式，铁路在某种意义上也应当属于轨道交通，但值得注意的是，铁路交通（无论是高架铁路还是高速铁路）都由《铁路法》调整，而不纳入城市轨道交通立法的调整范围。何谓地铁、轻轨？两者的区别何在？有人认为，地面下的轨道交通叫地铁，反之就是轻轨；也有观点主张地铁或轻轨都可以建于地下、地面、高架，而应当按照流量大小对两者进行划分，能适应远期单向最大高峰小时客流量1.5―3.0万人次的成为轻轨铁路。若采用大载客两车厢，能适应远期单向高峰小时客流量为3.0―6.0万人次的统称为地铁。我们认为，地铁或轻轨的划分只是一个技术问题，不会造成法律适用的区别，因此不宜在立法中作出具体的定义和区分。
在调整对象上，建设部的《城市轨道交通运营管理办法》仅调整运营及相关的管理活动，相比而言，各地区的地方性法规或地方政府规章的调整范围更为广泛。尽管各城市的立法表述上略有不同，例如《上海市轨道交通管理条例》调整“本市行政区域内轨道交通的规划、投资、建设、运营及其相关的管理活动。” 而《天津市轨道交通管理规定》调整“本市行政区内轨道交通的规划、 建设、运营、设施保护及相关管理活动。”与上海市的立法相比，天津市的立法不包括投资关系，而南京市与上海市的立法相比，又多了“安全”管理。但是实质上，这些文字表述上的差异并未对各地区的城市轨道交通立法的调整范围带来太大的差异。
2.城市轨道交通的行政管理体制。
在行政管理模式上，主要存在两种模式：第一种是由交通行政主管部门负责城市轨道交通的行政主管工作。采取此种模式的有上海市和南京市。《上海市轨道交通管理条例》第4条规定“上海市城市交通管理局（以下简称市交通局）是本市轨道交通的行政主管部门，负责本条例的组织实施；其所属的上海市城市交通运输管理处（以下简称市运输管理处）负责本市轨道交通的日常管理和监督工作。” 其中上海的立法中还规定上海市交通局可以对外委托行政处罚权，即上海市交通局可以授予上海市城市交通行政执法总队或具备条件的轨道交通线路运营单位行政处罚权。第二种是建设行政主管部门是轨道交通的行政主管部门。采取此种模式的有天津市和重庆市。例如《天津市轨道交通管理规定》第4条第1款规定：“市建设行政主管部门是本市轨道交通的行政主管部门，负责本规定的组织实施。”
3.城市轨道交通的投资模式。
轨道交通作为典型的基础设施，具有准公共产品特性，是政府财政投资领域。从严格的意义上说，公共产品是指在消费上具有完全非竞争性和非排他性的产品，人们称之为纯公共产品。相对而言，私人产品是指具有消费的竞争性和排他性的产品――具有消费上的独立性的产品。在现实生活中，真正的纯公共产品并不很多，如国防、灯塔等，多数是介于纯公共产品和私人产品两极之间，具有公共产品和私人产品双重属性的准公共产品或称混合产品。城市轨道交通具有准公共产品特性。在城市轨道交通运营过程中，当乘客的数目从零增加到某一个正数达到了拥挤点时，就十分拥挤。在未超过拥挤点以前，增加额外的乘客不会发生竞争；超过拥挤点后，更多的乘客将减少总效用。纯公共产品的提供存在着市场失灵问题，需要政府承担。对于准公共产品而言，政府不仅要作为投资主体之一，参与直接提供，更要作为政策的制定者，进行政策扶持，发挥市场作用，实现有效供给。只有通过政府适当的资金投入及各项政策的灵活运用，才能调动投资方的积极性，最终实现城市轨道交通的快速发展。
对于城市轨道交通的投资管理，各城市的立法都采取了“轨道交通建设资金通过多渠道、多方式筹集，鼓励投资建设和经营轨道交通” 的模式，即突破政府作为唯一投资主体的限制，广泛吸引民营资本甚至是国际资本投资轨道交通开发、建设、运营等活动。具体而言，这些投资模式包括BOT（包括其转化形式，如BOOT建设―拥有―经营―转让、BTO建设―转让―经营、BOO建设―拥有―经营、POT购买―经营―转让等形式），PPP（公私合作经营）、土地与地铁捆绑开发、设立专项发展基金、融资租赁、发行中长期债券、资产证券化等。其中某些投资模式已经在实践中具体成功地进行了运作，有的甚至进入了地方性立法中。
北京地铁参照国际惯例，在国内率先研究采用了公私合作模式投资建设和运营地铁新线的方案。PPP 指政府部门与民间机构建立伙伴关系提供公共产品和服务。2005年2月7日，首创集团、香港地铁有限公司和北京市基础设施投资有限公司三方联合体与北京市政府草签《北京地铁四号线特许经营协议》，首创港铁联合体获得四号线为期三十年的特许经营权。在四号线项目中，153亿元总投资分为A、B 两部分，A 部分土建工程，投资额107 亿元，由政府出资建设；B 部分车辆、信号、自动售检票等设备，投资额46 亿元，由联合体组建的京港地铁公司投资建设并获30 年特许经营权。经营期间，政府不提供运营补贴，京港地铁每年缴纳A 部分租金，并通过票款收入与站内商业经营收入回收投资。
通过长时间的改革与摸索，上海确立了自己的轨道交通投资模式，即将轨道交通用地范围内的相关房地产开发权和经营权与轨道交通投资开发捆绑在一起。《上海市轨道交通管理条例》第16条规定：“在城市规划确定的轨道交通用地范围内，轨道交通项目建设单位或者受其委托的轨道交通线路运营单位享有房地产开发、商业和广告等活动的经营权。”其立法理由是“轨道交通建设需要投入的资金是巨大的，而其服务对象是社会公众，确定轨道交通票价时，既要考虑投资者的投资回报，又不能超越公众的承受能力。因此，完全依靠运营收入难以形成轨道交通投入回报的良性循环。国际上的通行做法是赋予经营者轨道交通沿线一定范围的土地开发权，《上海市地下铁道管理条例》也赋予原市地铁总公司类似的优先权，这对建立本市轨道交通投融资的良性循环体制有着重要作用。为此，《上海市轨道交通管理条例》第16条继续保留了这一内容，规定“城市规划确定的轨道交通用地范围内，轨道交通项目公司或者受其委托的运营单位享有房地产开发、商业和广告等活动的经营权。”
南京的地方性立法中确立了由政府专门设立“轨道建设基金”的模式。南京市财政局于2004年9月发布《南京市轨道交通发展专项基金管理暂行办法》，由南京市财政局专门设立“轨道基金”，并负责筹集、分配、使用和监督管理，由南京地下铁道有限责任公司负责具体的融资和市场化运作。轨道基金的来源主要有：财政预算安排的地铁建设专项资金；土地出让金用于地铁建设的部分；市土地储备中心运作划拨地铁土地所取得的净收益；人防结建费的集中部分；地铁有限公司代扣代缴施工企业营业税；地铁有限公司及所属全资或控股子公司减免的营业税、所得税；地铁有限公司及所属全资或控股子公司减免的有关建设规费；国家、部、省补助的专项拨款等。按照这种思路，采取地铁沿线土地收益和收益增值对地铁建设的转移支付方式，南京市成功地运作了南京地铁一号线的开发。具体运作方式为：政府提前对南京地铁沿线相关地块进行控制储备，委托规划局进行沿线土地属性调整、结构优化、集约利用，委托土地储备中心运作土地，委托地铁建设指挥部和相关单位在实施各条地铁线路征地拆迁中同步完成开发用地的征地拆迁工作，然后根据工程进展情况，待其土地增值后组织上市拍卖和挂牌出让。在挂牌出让过程中，南京地铁房地产公司作为竞标单位参与全过程竞争。南京地铁房地产公司一是测算好挂牌地块的底价和相对房产开发利润的底线，在底价和底线内积极举牌，不致流标；二是超过底价和底线后不再举牌，由中标的开发商实施开发，拍卖的土地收益和土地收益增值由政府作为资本金投入地铁建设；三是如果在底价和底线内摘牌后，由地铁房地产公司贷款向土地储备中心缴纳全额费用，土地储备中心将该变现资金作为政府资本金注入到地铁建设，地铁房地产公司再以拿到的土地向银行抵押贷款实施房产开发，开发所获利润全额上缴地铁建设指挥部，作为地铁建设指挥部自筹的专项基金再投入到地铁建设中去，开发形成的税费由政府作为资本金专项返还到地铁建设中。这样做，保证了南京地铁沿线土地收益和土地收益增值更多地用于地铁建设。
4.城市轨道交通的土地利用法律问题。
城市轨道交通建设必须依附于土地，既可能是利用地表，也可能是地下空间或地上空间。如果轨道交通是利用地表建设，则与其它的公共交通土地利用没有区别，通过划拨或出让的方式获得国有土地建设用地使用权。但如果是利用地上或地下空间，则其涉及的法律问题更为复杂。我国《物权法》没有将空间利用权或空间权设定为一种独立的用益物权，而是采取了在建设用地使用权中确立空间建设用地使用权，确立了土地地表之外的上下空间可以独立成为建设用地使用权的客体范围的原则。《物权法》对土地空间利用的不同现实需求，规定建设用地使用权可以在土地的地表、地上以及地下分别设立，从而使以建设为目的利用土地的范围从传统的地表扩大到土地的上、下空间，使土地的上下空间可以单独成为建设用地使用权的权利客体范围，对拓展建设用地的利用价值具有现实意义。同时也为我国土地的上下空间单独成为用益物权的权利客体确立了法律依据。
作为建设用地使用权之一，空间建设用地使用权的取得方式、使用期限、权利变动等应当与地表建设用地使用权的规则相一致。不过，由于目前《物权法》的相关配套立法尚未完备，2007年10月1日《物权法》生效后，空间建设用地使用权的取得、登记、转让等问题如何真正实施和贯彻尚未可知。同时，空间建设用地使用权仍有其特殊之处，例如地下空间建设用地使用权在开发和建设地下设施时，可能会影响到地表之上的建筑物或构筑物的地基安全。因此，空间建设用地使用权和同一土地上的其他用益物权人的利益如何平衡将是一个值得研究的问题。《物权法》仅原则性地规定“新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”
上海、天津等市的城市轨道交通立法都对轨道交通用地的用途和利用作了相关规定。例如《上海市轨道交通管理条例》第10条：“城市规划确定的轨道交通用地，未经法定程序调整，不得改变用途。轨道交通建设使用地面以下的空间，不受其上方土地使用权的限制。”可以看到，上海市的城市轨道交通土地利用管理主要侧重于城市地下空间的规范，而没有考虑到利用城市地上空间的轨道交通的空间利用问题。而且，“轨道交通建设使用地面以下的空间，不受其上方土地使用权的限制”这种表述严格来说是不正确的，应当改为“不受其上方土地使用权权利归属的影响”。同时，由于这些城市的轨道交通立法是在《物权法》出台以前颁布和实施的，不可避免地可能存在与《物权法》不一致的地方。例如《上海市城市轨道交通管理条例》规定的“轨道交通项目的建设应当采取措施，防止和减少对上方和周围已有建筑物、构筑物的影响，保障其安全。”这种对相邻或同一土地上的用益物权人的保护层度已经不能符合《物权法》的要求。《物权法》规定的“不得损害”远远比“防止和减少影响”要求更高。同时，《物权法》中“已设立的用益物权”显然也不仅仅是指上方和周围已有的建筑物、构筑物，还包括尚未开发建设的建设用地使用权、地役权等。
三、长株潭经济一体化背景下轨道交通立法建议
目前，作为长株潭城市轨道交通工程重要组成部分的长沙轨道交通建设规划已通过预审，预计在2014年前建设完成2号线一期工程和1号线一期工程。其中，2007至2012年，建成2号线高新路站至新长沙站。2009至2014年，建成1号线彩霞路站至黑石铺路站。2020年前建成黄兴车辆段与综合基地翻身垸车辆段和九峰停车场。2020年前建成芙蓉广场控制中心1座。目前已经成立了长沙市轨道交通集团有限公司。长株潭城市轨道交通工程将进入实际操作阶段，相关的准备工作正如火如荼地进行。与此相对应，为更好地服务民生，发挥长株潭城市轨道交通工程在建设和谐社会中的积极作用，将其纳入规范化、法治化进程，制定并出台一部完善而系统的调整城市轨道交通的地方性立法乃时之所需，迫在眉睫。因此，笔者结合上海、天津、南京等发达地区城市轨道交通立法的成功经验，立足长株潭经济一体化的大背景，对长株潭城市轨道交通立法提出相应的一些立法建议，以期对建立和完善长株潭城市轨道交通立法有所帮助。
1.建议尽快由湖南省人大进行轨道交通立法，制定《湖南省轨道交通管理条例》或专项制定《长株潭轨道交通管理条例》。
与上海、天津、南京等城市的城市轨道交通立法不同，长株潭经济一体化的背景下，轨道交通将是跨行政区域的，超越了某一个城市的范围。严格来讲，在长株潭没有融合形成一个统一的行政区划之前，长株潭轨道交通不是“城市轨道交通”而是“城际轨道交通”。由于轨道交通的规划、建设、运营等都是跨行政区域的，不能采取由各个城市分别单独立法的模式，而应当采取湖南省一级的立法。其具体立法形式既可以是制定适用于全省范围的《湖南省轨道交通管理条例》，也可以是针对长株潭一体化专项立法，制定《长株潭轨道交通管理条例》。
至于应当由湖南省人民政府立法还是湖南省人大立法，是采取地方性法规还是地方性政府规章的形式，是需要考虑的问题。上海市是由上海市人大立法，而天津、南京和重庆都是由市级政府立法。我们认为，由湖南省人大制定地方性法规对轨道交通的开发、管理等问题进行规范更为合适。首先，从立法权限来看，根据《立法法》的规定，需要制定地方性法规的事项是“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”，而需要制定地方规章的事项是“属于本行政区域的具体行政管理事项。”发展城市轨道交通不仅涉及到行政管理事务，更涉及到投资、融资等多方面的非行政管理性事务，例如上海市的鼓励投资模式就不是行政管理事务的范畴。其次，目前尚未有法律或行政法规对轨道交通进行规范。根据《立法法》第64条的规定，“除《立法法》第八条规定的事项外的其他国家尚未制定法律或者行政法规的事项，省级人大可以先行制定地方性法规。”再次，从立法效力来看，地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。在地方性法规和部门规章的规范发生冲突或矛盾时，如果要适用部门规章的，必须提请全国人民代表大会常务委员会裁决，而部门规章和地方政府规章发生冲突和模式时，仅需由国务院裁决。采取地方性法规的立法形式更能避免或减少部门规章的不利影响。
2.建议由湖南省建设厅作为长株潭轨道交通的行政主管机关。
如前所述，对于轨道交通的行政主管机构目前各地方立法中主要有两种模式，或由建设主管部门为行政主管部门，或由交通管理部门为行政主管部门。从国务院机构设置的“三定方案来”看，交通部只负责水路和公路运输、建设等行政管理工作，而建设部负责指导城市供水节水、燃气、热力、市政设施、公共客运、园林、市容和环卫等工作。轨道交通属于公共客运的范畴，而且也属于市政公用设施，因此，建设部负责全国的城市轨道交通行政管理工作。建设部《城市轨道交通运营管理办法》第3条规定：“国务院建设主管部门负责全国城市轨道交通的监督管理工作。省、自治区人民政府建设主管部门负责本行政区域内城市轨道交通的监督管理工作。城市人民政府城市轨道交通主管部门负责本行政区域内城市轨道交通的监督管理工作。”根据该管理办法，湖南省建设厅应为湖南省行政区域内城市轨道交通的行政主管部门。当然，城市轨道交通的建设还涉及到土地、规划、环保、消防等诸多方面的管理，因此，国土、规划、环保等各部门应当就各自职责管辖内的事项实施专项行政管理。
3.建议确立城市轨道投资商对轨道交通沿线土地享有开发优先权，并同时设立政府轨道交通建设基金。
城市轨道交通造价高，建设周期长,运营成本高,投资回报率较低, 属于城市公益事业，需要政府投入一定的财政才能够维持正常的运营。但是在政府财力有限的情况下，单一依靠政府支持和投入也难以使城市轨道交通建设获得较大的发展。通过多渠道、多方式筹措建设资金，鼓励民营资本投资轨道交通建设成为各个城市发展轨道交通的普遍选择。如上所述，上海市立法直接采取了通过授予土地开发权、广告经营权的方式补贴轨道交通投资者的经营损失，以鼓励投资，这种投资模式值得借鉴，可以有效地减少政府的资金压力，而且轨道交通投资者或经营者同时享有轨道交通用地范围内的房地产开发、商业、广告等活动的经营权，可以有效地避免因投资经营者不同而带来的相互之间利益冲突问题。应当注意上海采取这种模式的背景和前提是，上海市组建了申通集团作为其市一级的投资代表，在操作上实际是政府授予由政府出资设立的申通集团轨道交通沿线物业开发权，申通集团通过组建物业开发经营平台，与社会资金广泛合作，通过出售开发权、合作开发、自主开发等手段，实现土地开发利润持续反哺轨道交通建设。对于湖南而言，在具体运作过程中尤其在立法中可以借鉴但不一定要照搬这种模式。这种立法模式的缺点首先在于通过立法形式固定了一种投资模式反而可能限制自身的选择空间；其次沿线土地开发权授予的非市场化，不利于沿线土地开发实现最佳效率。因此，建议湖南轨道交通立法时可以采用赋予轨道投资者在同等条件下优先获得轨道沿线土地开发权，即赋予优先权的模式。这样既尊重了轨道投资者的选择权，也可以引入竞争者，充分发挥土地的开发效率。
南京设立政府轨道基金的模式，非常值得借鉴。虽然轨道交通可以引入其它民营资本甚至外国资本参与经营，但毕竟是属于公共服务产品或准公共服务产品，政府有义务提供这些产品服务，而不能单纯依靠民营资本投资。实际中，政府一方面以财力不足为由推卸其作为公共管理者提供公共产品的义务和责任，另一方面将收取的大量土地出让收益用于弥补政府的各项开支或投入竞争性私人产品领域谋取利益。为了避免这种不合理现象，使政府承担其应有的责任，以便市民能够更好地享受低价、快速的公共轨道交通，立法中应当明确设立政府轨道发展基金，规定轨道发展基金的资金来源。对于长株潭轨道交通建设而言，可以考虑由长沙、株洲、湘潭三市共同设立轨道发展基金，并明确发展基金的资金来源。
4.立法应同时规范地上空间和地下空间开发管理活动。
轨道交通的建设主要是利用地上或地下空间，虽然《物权法》确立了空间建设用地使用权，但仅做了原则性的规定，具体如何开发利用土地空间，仍然有待于立法的细化。长株潭的轨道交通立法不可避免地要涉及土地空间的具体开发利用问题。而且按照目前拟定的发展规划，长沙将会建成地铁，而株洲和湘潭将会采取轻轨的方式。在土地开发利用的规范问题上，我们要避免上海、南京等地侧重和局限于地下空间开发的不足之处，立法不仅要涵盖地下轨道交通的土地空间利用问题还要兼顾地上轨道交通的土地利用问题。
此外，长株潭的轨道交通立法还将会遇到其它城市没有遇到的难题，这就是如何解决集体土地空间的利用问题。一般而言，城市轨道交通都是在城市土地范围内建设，不会涉及到集体土地。由于长株潭经济一体化跨越三个城市，通过城际轨道交通将三个城市有机连接起来，但在这三个城市真正完全融为一个城市之前，三个城市之间仍不可避免有农村集体土地所有权的存在。根据《物权法》第136条的规定，空间建设用地使用权是建设用地使用权之一种类型，建设用地使用权只能在国有土地上设立。从逻辑上说，空间建设用地使用权也应当仅在国家所有的土地上下空间中设立，而不可能在集体所有的土地之上设立地下空间建设用地使用权。如果长株潭之间的城际地铁途经农村集体土地，如何在农村集体土地所有权下设立地下空间建设用地使用权将是一个法律难题。如果采取传统的模式，首先将地表的集体土地所有权全部征收为国家所有，不仅不现实，而且将极大地影响土地的使用效率。但如果不改变地表土地的所有权性质，对地上和地下空间的利用又可能违背《物权法》的规定。
5.注意城市轨道交通立法与物权法的衔接。
上海、天津等地的城市轨道交通立法都是在《物权法》颁布之前进行的，无需考虑与《物权法》的协调、衔接问题，甚至出现与《物权法》不一致的规定也是可以理解的。但是《物权法》生效之后，我们在制定轨道交通立法时必须要考虑到《物权法》的相关规定，并且应当具体细化、落实《物权法》的规定。例如，对于地下或地上空间建设用地使用权的出让管理、登记管理、轨道交通施工项目的审批、施工、转让管理等问题都应当纳入到轨道交通立法中来。
城市轨道交通的蓬勃发展迫切需要城市轨道交通立法研究工作的展开，然而这方面的立法研究在我国还处于空白阶段。由于资料有限，本文主要是针对几个现有的立法文本进行比较分析，并对长株潭一体化的轨道交通立法提出粗略看法，期望能抛砖引玉，引起更多人更深入细致的研究和思考.
编 辑：戴勇坚 周志芳 来 源：上海建纬律师事务所长沙分所
