摘 要 全面推行公职律师制度是法治政府建设的应有之义，逻辑上公职律师理应是推进法治国家、法治政府和法治社会一体化建设的重要力量。应坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，强化政治性、人民性、先进性和法治性的党和人民满意标准，从搭建立体的公职律师培养平台、探索多元的公职律师培养方式、构建全面的公职律师保障体系等方面提出公职律师职能的完善路径。
关键词 公职律师；职能作用；制约瓶颈；优化路径
一、现实之维：公职律师职能作用空间的构成分析
影响公职律师职能作用空间的构成要素，本文将其分为客观和主观两个维度，分别对应制度设计上的客观要求和现实条件中的素养水平。
（一）客观维度——公职律师职能作用的制度设计空间。
《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅印发<关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见>的通知》（湘办发〔2017〕35号）从制度层面统一了公职律师和法律顾问的6个职责，即公职律师按照规定履行法律顾问同样内容的职责：一是为重大决策、重大行政行为提供法律意见；二是参与法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿的起草、论证；三是参与合作项目的洽谈，协助起草、修改重要的法律文书或者以党政机关为一方当事人的重大合同；四是为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务；五是参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务；六是所在党政机关规定的其他职责。《国家税务总局关于印发<税务系统公职律师培养和使用办法（试行）>的通知》（税总发〔2019〕94号)明确规定了税务公职律师10项职责：一是为重大决策、讨论决定重大事项提供法律意见；二是参与法律法规规章草案、规范性文件送审稿和其他制度草案的起草、论证及合法性、合规性审查；三是参与合作项目的洽谈、对外招标、政府采购等事务，协助起草、修改、审核重要的法律文书或者合同、协议；四是参与办理重大税务案件；五是参与重大执法决定法制审核；六是参与信访接待、矛盾调处、涉法涉诉案件化解、突发事件处置、政府信息公开、国家赔偿等工作；七是参与行政复议、行政诉讼等工作；八是落实“谁执法谁普法”的普法责任制，开展普法宣传教育；九是办理民事案件的诉讼和仲裁、调解和和解等法律事务；十是参与重大法治专项工作以及法制部门认为需要公职律师办理的其他法律事务。从内容上看，主要包括重大决策参谋、制度文件审查、法律文书审核、涉法纠纷处理、行政复议应诉、法治宣传教育等六个方面。
（二）主观维度——公职律师职能作用的素质水平弹性。
一般而言，只要符合一定的资质条件，经自主申请、组织同意并经司法行政机关许可，即可成为公职律师。就门槛条件而言，其内涵主要包括资质性、公务性和程序性，即取得法律职业资格、在单位从事法律类事务、申请获单位同意并经司法行政机关确认，就此而言公职律师素质水平应当是同质且高质的。然而在具体工作情境中，个人的学识背景、思维方式、工作阅历、业务能力等不同，导致公职律师发挥职能作用的效果千差万别，这也构成了影响公职律师职能作用发挥的主观维度。
二、问题之石：公职律师职能作用空间的制约瓶颈
（一）公职律师职能作用空间的制度性瓶颈。目前的相关制度文件，未能妥善解决影响公职律师职能作用的突出问题，形成制度性瓶颈。一是专门性和松散性的冲突。目前全省税务系统具有三名以上公职律师的税务局均按相关文件要求成立了公职律师管理办公室，有利于实现对公职律师的集中规范管理。然而并不能完全解决公职律师从事专门性法律事务和松散性日常管理的问题。公职律师管理办公室与公职律师没有必然隶属关系或其他紧密联系纽带，往往处于“有活交办”“平时不管”的状态，存在联系单一松散的问题。二是公务性和激励性的对立。公职律师的第一属性是公务，某种意义上即“公益”，除非明文规定，从事公职律师工作不得取得工资薪金等以外的法定报酬。目前制度文件激励保障机制还不完善，公职律师责权利不够对等，公职律师只能代表所在单位开展有关工作，不得提供有偿服务，而在本职工作之外承担公职律师公职，需承担额外的工作和额外的风险，却缺乏必要的物质甚至精神激励。三是区域性和整体性的失调。当前税务公职律师工作质效和队伍建设等方面存在区域和整体上的失衡，受经济发展程度等原因影响，存在地区之间不均衡，部分地方发展较好，人才较多，一些地方人才较少；还存在层级分布不平衡，公职律师数量在省市县局三级呈倒金字塔结构，省市税务局多，基层税务局少，很多县级局没有一名公职律师。相关制度文件并未规定各级税务局至少配备一名公职律师的强制性规定。
（二）公职律师职能作用空间的素养性瓶颈。税务公职律师队伍整体上素质不错，但一定程度上也存在能力素养的个体性差异。一是专业型和复合型的摩擦。当前税务系统公职律师普遍较为年轻，80%以上的公职律师在40岁以下，其中刚出校门即进入公务员行列的干部占主流，也有不少非法律背景同志通过自身努力取得资格并成为公职律师。整体上法治素养和法治能力有待提升，缺少法律实践，能够在一些简单的常识性法律问题上提供一些建议，但面对较为复杂的疑难案件和形势还缺少独当一面的能力。二是精兵型和散养型的偏离。公职律师是运用法治思维和法治手段解决复杂问题的精兵，然而在培养上仍以自学成才、岗位锻炼为主，缺乏组织性、针对性、系统化的全方位培养。因而大多公职律师的作用主要体现在合同审查，案件办理、法律咨询等执行层面。
三、完善之路：公职律师职能作用空间的优化路径
（一）坚持党和人民满意的标准
依前文所述，公职律师具有资质性、公务性和程序性的特征，要成为党和人民满意的公职律师，就得始终坚持党和人民满意的政治性、人民性、先进性和法治性标准。
1.政治性。公职律师的首要身份是公职人员，是中国共产党领导下的律师队伍的重要组成部分。必须自觉以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，强化政治担当，扛牢压实公职律师的政治责任，旗帜鲜明讲政治，不断提升政治判断力、政治领悟力和政治执行力。
2.人民性。公职律师的核心身份是人民公仆，是全心全意为人民服务的国家机关干部的普通一员。要坚持人民至上，树立民本意识，自觉践行群众路线，依法维护人民群众的合法权益，始终恪守公权力“法无明文规定不可为”的行权原则，示范推进依法决策、依法行政、依法办事，体现公职律师工作的人民性。
3.先进性。公职律师的重要身份是公务律师，区别于社会律师和公司律师，既要符合机关单位规章制度的要求，也要接受律师行业纪律规矩的约束。在机关单位内部要体现出“法律人”的优势特征，在律师队伍中也要彰显“公务人”的职业特性；要在政治站位、法治素养、道德标准和职业技能等方面体现出区别于非公职律师以及其他职业人员的先进性。
4.法治性。公职律师的法律身份是法治工作者，是中国特色社会主义法治队伍的重要组成部分，中国特色社会主义法治建设事业的重要参与者和实践者。要深学笃行习近平法治思想，投身中国特色社会主义法治建设事业，坚定推进中国特色社会主义法治建设的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信，不断提升运用法治思维和法治手段解决复杂问题的能力和水平，纵深推进法治国家、法治政府和法治社会一体化建设。
（二）优化职能作用空间的路径
1.构筑立体的公职律师培养平台。一是打造自上而下的纵向公职律师培养管理机构。全省各级税务机关都普遍成立了公职律师培养管理机构，构筑纵贯全省的公职律师培养使用网络。其中省市两级税务机关成立公职律师管理办公室，县市区税务机关建立公职律师工作基层联系点。公职律师管理办公室既全面负责本辖区本单位公职律师的培养和使用、考核等各项工作，同时也为公职律师交流学习和上挂下派提供工作场所，打造公职律师流动工作站。二是培育多向横通的公职律师培养基地。协调政府司法行政机关、人民法院、律师事务所及法律援助机构等单位建立跨部门的公职律师培养基地。每年选派优秀公职律师到培养基地进行交流实习，熟悉政府法治、法院审判流程、案件办理实务等工作，全面提高法律实务水平。三是构建多元融合的公职律师培养场景。将公职律师培养与人才库建设、法律顾问团队进行有机融合。根据各自专业特长，将公职律师纳入税收执法、纳税服务、税务稽查、税收征管、国际税收等税收专业人才库中进行针对性的培养，参与各专业人才库的专项技能培训，完成各项专业工作，提高专业技能；优先选拨公职律师为税务机关内聘法律顾问，将公职律师纳入机关法律顾问团队，加深公职律师和外部法律顾问的联系，通过公职律师和外部法律顾问共同审查合同、办理复议诉讼案件、处理重大涉法实务，提升实务经验。
2.完善多元的公职律师培养方式。一是开展公职律师和法律专业人员专项培训。将公职律师培训纳入教育培训的重要内容，制定公职律师专项培训规划，对我省税务系统公职律师和取得法律执业资格的人员进行全员轮训。二是建立公职律师业务交流平台。利用现代通信技术，建立全省税务系统公职律师业务交流微信群、QQ群，建立公职律师内网交流平台，公职律师可以自由发言，切磋观点，提高业务能力；开展公职律师论文集汇编，对参与公职律师实习锻炼的人员，要求至少提交一篇法律专业论文，并将论文汇编成册，供公职律师学习交流。三是探索公职律师导师制度。参加省局公职律师实习锻炼的公职律师，由省局局领导作为其业务导师，为其完成法律专业论文提供指导；同时，公职律师在政府法制办、法院、律师事务所等岗位实习期间，均明确一名指导老师进行业务指导，提高实习质效。
3.巩固全面的公职律师保障体系。一是强化经费和财物保障。设置公职律师专项经费，保障公职律师工作经费支出，只要符合财务制度规定，公职律师正当的经费支出没有设定上限，完善公职律师学习培训、交流实习、开展执业、总结表彰等经费保障。成立公职律师管理办公室，配备专门齐全的公职律师管理办公用房和办公设备，为公职律师和法律顾问入驻办公提供便利，切实保证公职律师各项工作的顺利开展。二是推动人才保障建设。鼓励税务干部参加国家统一法律职业资格考试，对参加考试的税务干部，省局为报考人员统一提供优质的网络教学课程，相关报名费用、学习资料由所在单位予以报销；对通过法律职业资格考试的税务干部，由所在单位给予一定的经济奖励。三是抓好法律岗位保障。针对我省税务系统存在的法律人才分布不均、专业不匹配的现实状况，强力推动法律人才回归法制、业务执法岗位，要求各级税务机关将本单位法律专业人员安排在法规部门或业务执法岗位，学以致用，切实提高公职律师法律事务实践技能。四是实施激励措施保障。对表现突出的公职律师，特别是在重大诉讼案件或者法律事务中表现优秀，为国家挽回税收损失或为单位维护权益做出突出贡献的，在干部晋升、评先评优、高层次培训、绩效奖金分配等方面予以优先或者倾斜；对参与上级机关选调遴选的，公职律师在同等条件下予以优先考虑。