湖南湘达律师事务所  周 晋

摘要：随着我国法治建设，地方立法体系得到了一定发展，公众参与地方立法是近年来社会颇为关注的热点。不断完善我国公众参与立法，实现公众的真正参与，对我国法治的进步有着深远的意义。   

关键词：地方立法；公众参与;程序；追责

一、我国立法体制下地方立法体系的发展

我国1954年《宪法》确立的是高度集权的一级立法体制，全国人民代表大会是最高国家权利机关，也是唯一的立法机关。在我国法制建设落后的情况下，高度集权的立法体制不能兼顾各地的实际情况，不利于我国法制建设。1979年五届全国人大二次会议重新修订了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法》，赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力。在之后立法修改中，又赋予省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定地方性法规的权力。2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过的《立法法》修正，规定设区的市的人民代表大会及其常务委员可以具体情况和实际需要，在不违反上位法的前提下，可以对城乡建设与管理等方面的事项制定地方性法规。我国立法体制逐步完善发展的过程中，地方立法也由此在我国法律体系中逐渐占据不可或缺的地位。

二、公众参与地方立法的政策及法律依据

党的十六大报告、十七大报告及十八大报告，都强调了公民对政治的有序参与。党的十八大报告强调“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法制化。”公众参与立法是立法民主化、科学化的必然要求和题中之义。

我国1982年《宪法》第2条对国家性质和公众参与权作出了概括性规定，这是公众参与管理国家事务合法性的本源。2000年颁布的《立法法》第5条规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动，这是对公众参与地方立法的直接法律依据。《立法法》第34条以列举式的方式规定了公众参与立法的形式，如采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。地方立法中，有些省份已经出台了相关的立法听证规定，如《浙江省地方立法听证会规则》、《深圳市人民代表大会常务委员会听证条例》等。2001年国务院颁布了《规章制定程序条例》第14条规定了起草规章，应广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。第15条规定涉及公民、法人、或者其他组织切身利益、有关机关、组织或者公民对其有重大分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。

三、公众参与地方立法存在的问题

公众参与地方立法虽在政策上得到重视和支持，但在实际中，公众参与地方立法目前存在许多不足。

（一）公众参与地方立法缺乏程序上的规定

我国法律法规对于公众参与地方立法都是概括性的规定，没有从程序上进行细化。《立法法》第34条规定公众可以通过听证会、座谈会等其他形式参与立法，但却没有会议如何组织、参与人员的权利等其他具体内容的细化。《规章制定程序条例》第15条规定涉及公民、法人、或者其他组织切身利益、有关机关、组织或者公民对其有重大分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。但是确认涉及公民切身利益，是否存在重大分歧则主观推断性很强。应当公布的没有公布，应当征求社会意见的没有征求，此种情况下制定的规章是否因存在程序上的瑕疵影响效力？公众参与地方立法只有法律上大方面的原则性规定，而无程序上的具体细则，实践中难以操作。

（二）地方立法中立法机关的主导性过强

在地方立法中，立法机关有着先天的优势主导地位。立法机关可以决定是否召开听证会、座谈会，是否征集公众意见。如《湖南省地方立法条例》第24条规定“列入常务委员会会议议程的地方性法规案，法制委员会、有关专门委员会和常务委员会法规工作委员会应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。” 公众参与地方立法在法律法规中本就并无程序上可具体操作的细则，公众无法获知何种情况可以参与立法，何时可以参与立法。立法机关对公众是否能参加地方立法活动有绝对的决定权和主导权，公众在参与地方立法活动中非常被动。

“官本位”思想影响下，即使公众在地方立法中建言献策，立法机关对公众的信息反馈也是难以保证的。立法机关对公众参与立法活动中的建议是否予以采纳，以及采纳与否的理由没有及时反馈给公众，听证会、座谈会只是“公众参与”的形式外壳。公众参与地方立法是被动的，对于参与的结果如何也是难以获知。立法机关以主导者的姿态立法，而不是与公众协商的态度立法，实际上遏制了立法中的公众参与。

（三）公众参与地方立法的主动性不强

卢梭在其社会契约论中论述过“每个人作为个人来说，可以具有个别的意志，而与他作为公民所具有的公意相反或者不同。他的个人利益对他所说的话，可以完全违背公共利益；他那绝对的、天热独立的存在，可以使他把自己对于公共事业所负的义务看作是一种无偿的奉献。” 公众是由不同的社会个体所组成，每个个体在具体利益上都可能存在一定的利益冲突。要想团结不同个体的利益，必然是利益博弈与妥协的结果。那么不同个体在利益表达上形成的利益诉求也难以达到一致，分散的民众在利益上有着天然的冲突性，在立法上面的政治诉求也难以达成一致，难以形成团体的影响力。且在个体参与的情况下，“搭便车”的行为会让积极参加立法的个体付出成本，而其他个体则享受成果而无需负担成本。个体在地方立法中难以形成影响力，而个体的形式参加地方立法对参与者也无任何激励性。

四、完善我国地方立法公众参与的建议

公众通过参与地方立法既可以表达自己的利益诉求，也能更好的理解法规、规章， 从而更好的遵守执行。“立法不是立法机关的自成品，而是相互竞争的利益群体之间寻求某种妥协的博弈产物，如果相关利益群体不能充分表达意见，实际上就是取消博弈，扼杀表达。” 为达到公众参与地方立法的顺畅渠道，应建立公众参与地方立法程序化流程，建立地方立法的追责机制，建立公众参与地方立法的激励机制。加强公众对地方立法的参与，对地方立法质量的提高，法治国家的建设都有着重要意义。    

（一）建立公众参与地方立法程序化流程

地方立法中公众参与的一个突出问题是缺乏操作性的规定。公众参与地方立法无法获知信息，参与也无从知晓途径。公众参与要确实进入实践，必须建立相关具体程序化的实施细则规定。因此制定公众参与地方立法法规确有必要。既可以规范立法主体的活动，也可以规范公众的参与活动，使地方立法有序、高效的进行。

从地方立法的立项、起草、审议、决定、公布各环节公众参与部分都要在程序上进行细节规定。如对听证会、座谈会、论证会在何种情况下应该召开，依地方立法机关的职权还是可依公众的申请，参与人员的申请资格及相应权利，立法相关情况通知时间等都应有相关细则的规定。

（二）建立地方立法追责机制

目前我国除《立法法》、《行政法规制度程序条例》、《规章制定程序条例》等对公众参与立法作出一些原则性的规定。现行法律制度中没有要求必须公开法规规章的文件草案，《行政法规制度程序条例》、《规章制定程序条例》也只是把草案公开作为征求意见的一种行政自由裁量权，由此立法机关在征求意见时十分随意。地方立法中公众参与环节的执行情况应作为地方立法的一个备案文件。在地方立法中未有公众参与相关文件备案的，违背了地方立法的相关程序，要向该项立法的的相关负责人员进行追责。正如英国阿克顿勋爵所说“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败”，权力只有在阳光的监督下才能正常运行 。

（三）建立公众参与地方立法的激励机制

相比分散的民众而言，立法机关人员稳定且财政对立法经费也有所保证。而公众则是不特定的个体组成，除非在一些特定的行业协会、团体中人员才会相对稳定或有资金支持。而我国目前公众参与地方立法多为个体参与。个体在参与地方立法中必定花费时间和一定的费用，积极性和主动性不高。对于个体参与地方立法的，立法经费中应予以部分补贴。如对参与立法的个体进行工资补贴、食宿补贴和交通补贴等。并可在媒体上对这种公民参与地方立法的行为予以宣传。通过物质和精神两个方面对参与立法者进行激励。

五、小结

亚里士多德认为的法治包含两重意义“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。公众参与地方立法，达到法规切实符合当地实际情况，也能增强民众对法规、规章的认同。真正维护法律运行的力量是公众的认同以及由此产生的对法律的遵守。