湖南二十一世纪律师事务所     刘耀华

[内容提要]：地方政府的立法权通过修改《立法法》予以更大程度、更大范围的拓展，这是立法上的一件大事，这对于地方政府来说，不仅仅是权力范围的增大，也是责任范围的增大，因此，这为律师普遍参与地方立法活动提供了契机。在目前的形势下，律师如何有效地参与地方立法，需要不断地探索经验。笔者将从参加过的几次地方立法活动研讨会中总结一些经验，提一些建议，与大家一起探讨，以便律师今后更好地参与地方立法活动，让律师为地方经济、社会的建设发展贡献力量！

 一、地方政府立法的权限范围进一步拓展的背景

1、2015年3月15日，第九届全国人大通过了《立法法》修正案，赋予了设区的市级人民政府、人大及其常委会制订政府规章和地方性法规的立法权限。

2、各地结合实际相继出修改了地方立法条例,如2015年12月2日，湖南省十二届人大常委会第十九次会议对《湖南省人民代表大会常务委员会关于确定衡阳、株洲、湘潭、岳阳、常德、益阳、郴州市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的决定(草案)》进行分组审议。拟表决通过，就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项制定地方性法规  ，衡阳、株洲、湘潭、岳阳、常德、益阳、郴州等7个设区的市将作为新修改的立法法实施后，我省首批可行使地方立法权的城市。

3、法律赋予地方政府的立法权，改变了地方政府依靠“红头文件”的不规范执政的面貌。 

“没有地方立法权的话，政府在治理地方过程中只能靠‘红头文件’来代替，这离依法行政的要求有差距。而通过人大立法，把人民的意志和政府政策有机结合，以法律形式固定下来，让全社会一起遵守，效果会比较好，也符合法治的要求。”湘潭市人大常委会副主任阳建民发表了上述感慨（见湖南日报记者 刘文韬 实习生 郭子宁的报道）

4、今年来，湖南省人民政府2015年立法计划有：  一、出台项目包括：地方性法规7件、省政府规章5件；二预备项目包括省政府规章3件、地方性法规3件；三、研究项目包括地方性法规16件、省政府规章10件。长沙市政府法制办严格按照修订后的《中华人民共和国立法法》要求，注重科学立法，提升立法质量，着力强化起草单位责任落实，明确要求起草单位主要领导亲自参与立法，挑选精干力量参与调研、起草，并建立立法项目退回机制，不断提升立法质量；出台了《关于进一步做好2015年立法工作的意见》。

二、律师参与地方立法工作的成效和意义

立法过程本质上是一个利益协调过程，让不同利益群体共同参与立法，是实现国家利益、公共利益、群体利益和个人利益有效统一的基本途径。参与制定规则，不仅是律师的基本职责，也是实现立法科学化、民主化的基本要求。 

1、律师参与地方立法的实践活动与日俱增。2001年，重庆市人大委托重庆的律师事务所负责起草《重庆市物业管理条例》草案，成为律师参与地方立法的一个标志性事件。此后类似的事例逐渐增多。2004年青岛两家律师事务所接受青岛市人大委托起草了《青岛市物业管理条例(修订草案)》和《青岛市城市房地产开发经营条例(草案)》；2005年的天津市律协、2006年的广州市律协、2008年安徽省律协等都分别参与了当地人大委托起草的相关地方性法规。各地律师以各种方式参与地方立法活动，有效推动和促进了地方立法的科学化、民主化进程，产生了良好的社会效果，已经初步获得了部分立法部门和一些社会公众的认可。在2013年3月29日，全国律协制订了《律师协会参与立法工作规则》，为引导和促进律师行业参与立法，提高律师参与立法的工作质量，完善工作程序，及时、有效地向立法机关反映律师行业的立法建议，提出了相应的规则，提供了律师参与立法的具体工作范围（参与法律制定、修改等活动；所称法律法规，包括法律、行政法规、地方性法规等；所称立法意见，包括立法、修法意见和建议等）。因此，律师参与地方政府的立法活动已经成为“新常态”。

2、就长沙市而言，政府法制建设中都离不开律师的身影。如：深圳开创律师参政议政新模式，重庆、北京、天津等都早已经委托或聘请律师参与政府立法活动，为当地的政府依法行政更加科学和规范，社会管理工作更加有成效。长沙市的律师参与政府立法工作也有很多成功的事例。如：2014年度，笔者参与了《长沙高新技术产业开发区条例》的修改草案研讨会，高新区法制办组织了包括笔者在内的高新区的所属单位的法律顾问一起，就《长沙高新技术产业开发区条例》的修改稿进行研究探讨，总结审议，长沙市人民代表大会常务委员会于2014年11月26日批准，自2015年3月1日起施行。

2015年度，笔者参与了我们省律协行政诉讼专业委员会举行的研讨会，就《湖南省基层法律服务管理条例》进行修改稿的研讨，并由省律协向立法机关提交了立法意见。

3、律师作为专业法律人士，参与地方立法活动，其作用和意义不言而喻。律师具有法律操作与应用的实践方面的经验，了解法律实施和执行过程中的具体情况；律师的服务对象遍及社会各行各业，他们最熟悉各阶层、各群体的真实利益是什么，了解社会公众对法律的需求是什么；律师是法律专家，熟悉法律的内容，又能娴熟地运用这些规则。因此，律师的职能不仅在于运用规则，更在于参与制定规则。美国哈佛大学法学院院长罗伯特·C·克拉克指出：“律师做什么？什么是作为律师的本质？律师做的是什么？我的回答是：他们操作着定义人们之间以及组织之间的权利和责任的‘规则和标准’。律师创制、发现、解释、采用、适用和实施建构人际关系的规则，他们是规则制定的专家。”因此，从这个意义上说，参与制定规则，不仅是律师的基本职责，也是实现立法科学化、民主化的基本要求[引自《律师参与地方立法的实践与路径》时间：2012-12-06 　 作者：殷啸虎]。律师参与立法（包括政府规章制定）有着其独特的优势。 

首先，律师参与地方立法，可以有效防止和避免部门利益对立法的影响。 

在地方立法和政府规章制定的实践中，原已形成的由业务部门起草、然后立法主体批准通过的程序，使一些地方法规、政府规章有意无意中渗透着本地方、本部门利益。这种因为立法机制和参与群体的缺失，使之缺少利益分配的公正性，自然而然地伤害到法治的源头。而律师参与立法，在一定程度上能有效减少立法的地方利益、部门利益问题，确保立法的正义性。律师职业的本质属性之一为独立性、中立性，可以很好地破解立法中固有的地方保护主义和部门保护主义两大难题，以公允的立场，公正配置立法中触及的各种利益，避免局部小利益过分渗透立法过程，这样一来，立法机关就 拓宽了立法渠道、进行了创新实践，彰显了立法程序的正义性。 

其次，律师具有较强的法律专业性。立法是一门实践性很强的学科，立法质量的高低，最终只有通过实践才能检验。律师作为法律职业工作者，是实践法律的重要群体。律师在办案中，能够第一时间体验到立法的质量高低和社会对立法的反映态度，以及立法是否符合客观实际。律师通过办案，积累了丰富执业经验，也精通金融、证券、房地产等专业知识，具备了专业领域的丰富的理论知识、实务经验，在对立法的规则适用时，更注重立法的实践性与可操作性。律师在执业过程中所要求和培养的语言能力、组织能力、沟通协调能力、程序技术、法律思维方式，使得律师具备参与立法的技术优势。 

三、律师参与地方立法的形式应是多元化的

从律师参与立法的活动中，主要有以下几种形式：

1、委托起草法律法规草案。委托律师协会或律师事务所组织律师起草法律法规草案；

2、征求律师界的修改意见。就法律法规草案重点征求律师界的修改意见，由律师以个人的名义或者由律师协会以组织的名义出具供立法机关决策参考的“立法意见书”；

3、直接影响立法决策。律师通过当选为人大代表，以参政议政、审议表决等形式征求律师界的修改意见直接影响立法决策，成为名副其实的立法者角色；

4、担任立法助理。律师有时担任立法机关的立法助理、政府部门的法律顾问，或者参加立法听证会；

5、以公众身份参与。当立法部门向社会公布法律草案广泛征求意见时，律师可通过网络等渠道发表立法意见。

四、律师参与地方立法的具体建议

1、参与形式不应有局限性。从《律师协会参与立法工作规则》第二条规定，本规则规范全国律协和各地律师协会参与立法工作，并以律师协会名义向立法机关提交立法意见。这里的形式似乎只有一种形式，即通过律协的名义提交立法意见。这样的规定，让律师参与立法的形式受到了约束。

笔者认为，对于律师参与地方立法并不一定规定固定的形式，只要让律师参与地方立法有章可循则可。这就需要通过制度化的途径和方式，保障律师参与地方立法活动，规范律师参与地方立法的行为，如，现在的街道办事处、区（县）政府、市、省各级地方政府，大都将律师纳入立法专家库，大多已经。聘请了政府法律顾问，随时随地地让律师参与到政府工作的行政管理和决策工作中。对于行政管理的条例、实施办法、实施细则、规定、决定的制订、修改意见，大多都委托或聘请律师参与研讨，以便更加有效的提高行政执政能力。所以，律师参与立法的形式多元化，便捷、高效，符合现阶段的政府部门对于社会管理工作的需求。

2、应该提高律师参与立法的影响力和提高其参与立法的积极性。

具体而言，应当从如下两方面的着手： 

第一，社会及政府要为律师参与立法工作创造条件。从政治的高度，扩大公民（当然就包括律师）有序参与立法。让社会认识到律师参与地方立法工作的必要性，为律师参与立法积极创造条件，畅通律师参与立法的各种渠道，实现律师参与立法的常态化和制度化；

第二、律师自身提高公民有序参与立法、参政议政的意识，增强律师的社会责任感，提高参与公共决策和公共生活的热情，积极有序地参与立法。这样，律师就更需要提高工作能力和效率，增强公益服务的意识和参与立法的能力。 

3、规范制度建设，充分发挥律师在参与地方立法方面的作用。规范律师参与地方立法活动，同样也是推进地方立法科学化、民主化所不可忽视的问题。应当认真对待律师对地方立法的有序参与。如：像将聘请法律顾问制度一样，将律师参与地方政府立法活动规范化、常态化。

4、 律师协会应与立法机关建立工作联系机制，关注立法动态和进程，支持和推进律师行业参与立法工作。

5、加强对律师的业务培训，有效提高工作效率的质量。律协、政府部门互相配合提出培训内容，根据立法工作的具体计划对律师进行不定期的培训。

　6、律师个人要有参与立法的主动性、要具有立法知识的专业性、要具有公正性和大局意识、还有具有奉献精神。具体需要做到：

第一、善于发现问题。律师是最接近社会大众的，也是对法律在适用过程中出现的问题最为了解的，律师在一件案子办完之后，用心去发现捕捉有普遍性的问题，然后可以对法律的设立或修改提出自己的意见。比如在长沙市停车场的配比不符合车辆保有量的要求时，就有律师提出了市政府要加大停车场的建设的建议，目前，长沙市的停车场的数量有合理化的建设。如西站交通枢纽工程建设项目中，就进行了很科学的设计与建设，达到了基本要求。还有的律师在办理酒后驾车发生事故案件的时候，就对酒后驾车发生事故到底应该定性为交通肇事罪还是以危险方法危害公共安全罪的法律适用问题进行了思考，发现了我国在醉驾方面的立法滞后，在继续研究的基础上提出了《关于增设危险驾驶罪》的提案，该提案被全国人大常委采纳，在《刑法修正案（八）》中增加了“危险驾驶罪”这一新的罪名。

 第二，理论与实际相结合。律师在看到或发现社会事务与立法中的不协调或立法滞后的问题后，要结合专业知识考虑现行法律制度是否合理，以及应该如何完善。律师在研究立法时要做到理论与实际的结合，并及时请教法学专家进行论证、与公、检、法等进行探讨与交流，形成完整的提案或立法建议。 

第三、要具有公正性。律师在参与政府起草法律草案的工作中，要尽可能避免部门利益和地方保护主义法律化。 

　　如：有的律师针对现在试行的法官、检察官逐级遴选制度，认为目前由省一级法院或检察院设立遴选委员会提出法官、检察官人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免的制度并不合适，可能导致新一轮的“法官、检察官行政化问题”，因此建议遴选委员会由司法行政部门牵头成立更合适，可以借鉴司法行政部门组织司法考试好的经验，统一组织遴选委员会，统一准入门槛，确保逐级遴选的公正性和权威性；并且建议遴选委员会中的成员应该有纪检人员、经验丰富的法官和检查官和民间法律人员（比如律师）。

 第四，要具有大局意识，积极主动的参与立法工作。律师通过参与立法的时候必须要有大局意识，不能仅想到个人或者行业利益，要把服务发展、改善民生、促进和谐作为执业工作的重中之重。这样提出来的立法建议才是中立的法律、公平的法律。

 第五，律师的社会责任感已经赋予了律师要有奉献意识。每一个公民都有权利也有义务对国家的法律制度进行监督，提出建议。而律师更应该以推动国家法治的建设和发展为己任，以全心全意为人民服务为宗旨，不遗余力地奉献出个人的智慧和力量。像法学家江平教授、王利明教授等，他们都为我国的法制建设贡献了自身的全部力量。 

　　律师是法律的实践者，也是法律的监督者，更要成为立法的积极参与者。