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我国农村集体资产管理法律体系冲突及其化解
发布日期:2018-11-09  来源:湖南律师网  浏览次数:163

周晨曦、邹芙蓉

 

摘要我国农村集体资产管理法律体系存在冲突,这种冲突直接表现在管理主体混乱以及管理程序立法和实施存在严重脱节两个方面。造成这种冲突的原因既有法律本身存在的问题,也包括历史、文化等多重因素。因此,为了克服这种法律体系冲突所带来的消极影响,需要明确农村集体资产管理的主体制定更为科学的管理机制同时必须长期坚持法律文化在农村和社会大众间的普及以此逐渐消除民间法律文化的缺失

关键词:农村集体资产;村民委员会;农村集体经济组织

 

问题的提出

农村集体资产是广大农民多年来辛勤劳动积累的成果,是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。管好、用好集体资产,对于壮大集体经济实力,改善农业生产条件,促进农业和农村经济发展,增加农民收入,增强农村基层组织的凝聚力,保持农村社会稳定,都有着十分重要的意义。近年来,一些地方的集体资产存量迅速增长,但集体资产的管理还相当薄弱造成集体资产的严重流失主要表现为:集体资产被贪污、挪用、拖欠、损坏、挥霍浪费;集体资产被随意改变权属或无偿占用;将集体资产低价承包、变卖、折股等。集体资产的流失,不仅使集体经济遭受了损失,使农村生产力受到破坏,而且导致一些地方的党群、干群关系紧张,增加了不安定因素。特别是2011年发生的广东陆丰乌坎群体性事件,当地村民委员会在当地居民不知情的情況下陆续转让3200多亩农用土地,卖地款项达七亿多元人民币,而每户的补偿款项只有550元。此事件充分反映了迅速增长的农村集体资产数量和混乱不健全的农村集体资产管理之间的矛盾,充分反映了农民依法维护其合法权益的要求和散乱落后的农村集体资产管理立法现状之间的矛盾。因此,为实现保障广大农民合法利益、有效提高农村经济运行效率、防止农村集体资产流失三大目标,必须需要针对我国当前农村集体资产管理法律体系之中的冲突进行相关的立法与执法设计。

、农村集体资产管理法律体系的冲突及其成因分析

农业问题的重要性不言自明。美国学者丹尼尔.贝尔在其著作《后工业社会的来临》中提出了著名的“中轴原理”,该原理认为在某一历史时期内,某些特定的因素成为其他大多数社会关系的决定性因素。丹尼尔.贝尔认为,人类社会历经前工业社会农业社会、工业社会和后工业社会三种形态无论基于哪种社会形态,农业因素都牢牢占据着“中轴”中举足轻重的地位。而英国当代著名社会学家安东尼.吉登斯在其《社会学》一书中也将农业因素纳入物质环境,并将其视为三大影响社会变迁的最主要因素。而我国历经千年农业经济社会形态,农业对于经济,乃至政治生活的影响至关重要,自古便有“两湖熟,天下足”的民间俚语。我国当前农村集体资产管理出现问题,必须明确产生问题的成因,其后方可对症下药提出克服问题的方法。

(一)管理主体之冲突

我国农业集体资产管理呈现出农村集体经济组织与村民委员会并行管理的“九龙治水”局面,有关规范性法律文件之间的抵牾是造成这种冲突局面的直接原因。1995年《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》明确指出集体经济组织是集体资产管理的主体,而《中华人民共和国村民委员会组织法》则规定,村民委员会有两方面职能:一是实施村民自治,即通过民主选举产生村民委员会组织成员,根据民主管理、民主决策、民主监督的原则实现自我教育、自物管理、自我服务;二是经营管理集体资产,即发包集体土地,以及对土地等集体资产进行出资、租赁、联营、合伙等经营活动。一方面,农村集体经济组织有依法独立经营集体资产的权利;另一方面,村民委员会有对集体资产,两者的功能界定产生交叉,导致“礼乐征伐自天子出”与“礼乐征伐自诸侯出”并存,从而造成了农村集体资产管理主体的混乱。当前,许多地方性法规如江苏省1999年颁布的《江苏省农村集体资产管理办法》广东省1996年颁布的《广东省农村集体资产管理条例》、四川省2001年颁布的《四川省农村集体资产管理办法》等均以1995年的国务院通知为基石,明确农村集体经济组织是农村集体资产管理的主体,这种通过行政法规形成的与法律规定“分庭抗礼”的体系已然通过实践之中的判例加剧了这种冲突所带来的矛盾:如广州市中级人民法院在审理的关云豪广州市番禺区桥南街草河村股份合作经济社一案中,法院经审理后认定草河村股份合作经济社具备在程序合法的前提下具备将该村第九生产队一块土地进行公开招标的资格这意味着广州市中级人民法院依照国务院和广东省的有关规定明确了作为农村集体经济组织的股份合作经济社具备管理农村集体资产的资格。而同样是广东省的法院,佛山市高明区人民法院却在区淑华佛山市高明区荷城街道育才社区居民委员会勤学居民小组中要求勤学居民小组向区淑华履行金钱给付义务这实质上认定村民委员会享有了农村集体资产管理的处置权力此外陕西省咸阳市中级人民法院在张星诉兴平市东城办小阜村第八村民小组、兴平市东城办小阜村村委会一案中认定村委会和村民小组需要承担金钱给付义务重庆市第四中级人民法院在陈德容、侯开权彭水县汉葭街道渔塘社区三组一案以渔塘三组处置集体资产未或集体经济组织同意为由确认合同无效 这一系列莫衷一是大相径庭的混乱结果既不能用新法优于旧法(《村民委员会组织法》颁布于2010年,地方性规范普遍早于法律颁布)来解释,也不能用“其他机关所制定的规范性法律文件在法律位阶的排列中必须居于法律之下”来解释,这表明这种由立法之上的矛盾所引发的混乱在我国农村集体资产管理法律体系中已经形成了“三元性”混乱模式,即:立法内容混乱—司法与执法结果混乱—破坏我国农村集体资产管理法律体系在一般法哲学之上的解释。

此外,这种立法、执法之上的体系冲突也使得学界形成了两种泾渭分明的观点: 第一种观点认为,农村集体经济组织是农村集体资产的管理主体。其理由在于:首先,农村集体经济组织产生于上世纪50年代初的农业合作化运动,从其出现开始就一直在履行管理生产资料,经营、分配集体资产的职能。虽然十一届三中全会之后,随着改革开放的深入,在农村家庭联产承包责任制逐步建立,集体从事农业生产经营基本不复存在,农村集体经济组织的职能有所削弱,但是对于仍归集体所有的土地、资源和企业等集体资产,农村集体经济组织仍应担负着管控与经营相结合的重要义务。其次,农村集体经济组织主要是承担集体土地的发包,集体资产的管理,发展集体经济,指导社员发展家庭经营,为农户提供产前产中和产后各项服务,研究和处理集体积累与分配,按照预算向村委员会提交预算款,定期向村委会报告财务情况,经批准后将财务公开,并协助村委会做好公共事务和公益事业等职能。其职能明确,专业性较强,可避免因职权范围过大,导致对农村集体资产的管理不善。最后,由农村集体经济组织对集体资产进行管理,可避免公共服务职能与经济管理职能相混同的局面。村民委员会作为履行公共服务职能的机构,其宗旨应是为村民服务,不具有营利性,市场规律对其运作不起作用,不需要承担市场风险,适用民主、公开、公正的原则。一旦公共服务职能与经济管理职能交错在一起的时候,就会出现公共权力的滥用和生产经营的不担风险;利用公共资源去从事营利性的事业,甚至运用公共权力侵犯村民的合法权益却不承担任何后果。

第二种观点则认为,村民委员会应当是农村集体资产的管理主体。其理由在于:首先,村民委员会对农村集体资产进行管理有法律的明确授权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款规定,村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。虽然近年来各地方相继出台一系列条例,授权农村集体经济组织对农村集体资产进行管理,但是村民委员会的管理权是通过法律授权取得的,在效力层级上要高于行政条例。其次,由村民委员会行使农村集体资产的管理权更符合现实的需要。自上世纪80年代起,随着农村家庭联产承包责任制逐步建立,农村集体经济组织已完成其历史使命、逐步退出了历史舞台。近年来村民委员会在人民调解、治安保卫、公共卫生计划生育、管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,引导村民合理利用自然资源等方面发挥了巨大作用,也为广大农民接受和认可,因此,没有必要再另设农村集体经济组织行使管理农村集体资产的职能。

(二)管理程序中立法与实践之冲突

尽管《中华人民共和国村民委员会组织法》和地方农村集体资产管理条例均对农村集体资产的管理程序作出相应规定,要求农村就集体资产管理问题必须经村民会议或村民代表会议、成员大会或成员代表大会讨论决定,但是在实践当中依然存在很多问题,导致农民利益受到损害,农村集体资产遭到不当流失。

首先,在村民委员会对农村集体资产进行管理的地方,村民委员会因缺乏监管造成权力过大,致使村民会议、村民代表会议流于形式。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定,涉及村民利益的下列事项,经村民会议讨论决定方可办理:(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准;(二)从村集体经济所得收益的使用;(三)本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案;(四)土地承包经营方案;(五)村集体经济项目的立项、承包方案;(六)宅基地的使用方案;(七)征地补偿费的使用、分配方案;(八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产;(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。此外,该法条第二款还规定村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。同时,《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十六条第二款规定,村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开,所作决定应当经到会人员的过半数同意。但是,农村由于法律、民主意识较之城市相对薄弱,加之在村民委员会权力行使过程当中,农民难以对其行使有效监督,致使某些地方的村民委员会在对农村集体资产进行管理、处分过程当中直接绕开民主表决程序,架空村民会议、村民代表会议而擅自行使权力,法律规定变成一纸空文。其次,在集体经济组织对农村集体资产进行管理的地方,因表决程序不完善,造成各地集体经济组织管理权能混乱。纵观各地方《农村集体资产管理条例》,各条例均会对农村集体经济组织的职权以及农村集体经济组织在资产管理活动中必须经其成员大会或成员代表大会讨论通过的事项作出规定。但是却鲜有条例会对召开会议的人数比例、表决通过比例等事项作出规定,因此各地集体经济组织对集体资产的管理出现了严重不统一,一些地方的集体经济组织滥用管理权能,使成员大会或成员代表大会沦为形式,一些地方则对表决比例作出过严或过宽的限制,使得农村集体经济组织的工作开展和农民权益的维护受到了不同程度的影响。最后,由于缺乏相关法律的规定,一些地方村民委员会领导人员同时兼任农村集体经济组织负责人,造成权力行使的混乱。由于村民委员会在职权上和农村集体经济组织出现了重合,而法律既没有对职权重合作出明确规定,也没有在二者的组织管理方面作出明确划分,由此造成村民委员会既是农村集体经济组织,农村集体经济组织又是村民委员会这种“一套班子两个组织”“一套机构两枚印章”的局面,对权力的行使、农民利益的维护、监督和问责的开展都产生了消极影响。

法律是多种社会规则结合一体之后所形成的表征,受到政治、文化、经济、历史、社会习惯等多种因素的影响和制约,如英国在1066年诺曼征服以后,为消除盎格鲁撒克逊时代的蛮族法影响,构建文明的法律规范体系,设立了全体基督教徒普遍适用的教会法和教会法院;再如芝诺为破除东罗马帝国,特别是君士坦丁堡市内有关衣服、渔业、铜器、公共浴室等领域的垄断而于483年发布反垄断敕令。勒内.达维就曾指出:法包含对提出规定的某些技术和解释这些规定的某些方法的运用;它和一定的社会秩序观念联系着,这种观念决定法的实施方式和法的职能本身。既然法律从多种社会因素中来,反之,我们也需要通过其他因素来对立法和法律适用进行解释。我国在对农村集体资产管理程序已有明确规定的情况下,实践当中依然乱象丛生,这是法律背后更深层次的原因所决定的。而纵观这类别深层原因,大致可归结为三类:历史原因、农村集体资产管理能力原因以及缺乏相应有效监管。

从历史上看,1958年以后,人民公社形成的政经一体的农村基层组织,影响到了后来的村委会、村集体经济组织乃至二者的管理程序和管理职能。在中、西部地区,尤其是经济比较落后的地方,受到本土习惯法和“远东法系法的次要作用”观念的双重影响,村委会实际上是一支独大,掌握了集体资产的所有权,在行使管理程序过程中形成了一种无视或弱化立法的独断专行的局面,这显然和村委会作为全村公共事务管理者的角色不符。在《论美国的民主》一书中,托克维尔曾指出,在美国的民主制度建设过程中,有三个因素是举足轻重的:第一个因素他称之为“上帝为人们安排的独特的、偶然的地理环境”,第二个因素是“法律”,第三个因素是“民情与民俗”。这三个因素的重要性,“地理环境”不如“法律”,“法律”不如“民情”。中国农民几千年来对于法律、程序、权利观念之淡薄,导致农民缺乏集体资产管理意识、集体资产管理能力缺失,同时在实践面对集体资产管理程序不当时缺乏判断能力和权利救济意识,从而在托克维尔所称的“民情”领域形成了天然的空缺。

三、农村集体资产管理法律体系的冲突之化解

(一)管理主体之厘定

美国著名经济学家曼昆在《经济学原理》一书中就曾指出:公共政策并不是天使制定的,而是由极不完善的政治程序制定的。我国农村集体资产管理主体层面的冲突无疑很好地印证了这点。

笔者认为,农村集体资产的管理权应当由当地村民委员会行使。理由在于:首先,由村民委员会行使对农村集体资产的管理具备以下三个积极条件:第一、村民委员会是实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,其组成人员是由登记参加选举的村民依照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定直接民主选举产生的,是农民在农村行使人民当家作主的本质体现。农村集体资产是乡、村全体成员集体所有的资产,所有农民对农村集体资产均享有占有、使用、收益和处分的权利。将农民共有的财产交由农民共同选举的组织进行管理和经营,保障了财产管理主体的合法性、尊重了农民情感的要求、维护了农村集体资产的安全。第二、自1980年广西宜州市合寨村村民为走出当时的乡村治理困境,率先成立村民委员会以来,村民委员会在贯彻落实党和政府的方针、政策,促进农村社会主义物质文明和精神文明建设扩大基层民主,加强农村民主政治建设密切干群关系、稳定社会秩序等方面发挥了巨大的作用,村民委员会在开展上述工作过程中已逐渐得到了广大农民的认可和信任。由村民委员会对农村集体资产进行管理,能更好地获得农民的支持和配合,便于日常工作的开展。第三、农村经济的增长、农村财富的提高需要政策、国内外环境、市场供求关系、自然环境等外部因素作为支撑,由村民委员会对农村集体资产进行管理,村民委员会将会利用法律赋予其在农村具有的广泛而全面的工作职权,充分将上述外部因素同当地经济发展的具体情况相结合,切实做到宏观与微观相统一、经济发展目标与经济发展潜力相统一、经济工作开展与经济收益相统一的局面,进而提高农村集体资产的数量,增加为农民的收入。

其次,由农村集体经济组织行使对农村集体资产的管理则具有以下三个消极条件:第一、农村集体经济组织不具有法人资质,不能以自己的名义独立对农村集体资产进行管理。法人应具备以下三个条件:1、依法成立2、有必要的财产经费3、有自己的名称、组织机构和场所。农村集体组织不是我国法律意义上的法人,不能以法人名义行使任何权利。在此情况下,如果将农村集体资产的管理权交由农村集体经济组织行使,将会导致农村集体资产实际管理主体和名义管理主体上的不统一,有的地方可能会以村民委员会的名义行使管理权、有的地方可能会以村民会议、村民代表会议的名义行使管理权,从而造成法律关系上的混乱。第二、由农村集体经济组织对农村集体资产进行管理,将导致选举过于频繁,易造成农民为选举所累。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定,涉及到村民选举的会议包括村民会议、村民代表会议、村民小组会议等,涉及到村民选择的组织或职务包括村民委员会、村民代表、村民小组组长等,而上述会议召开和选举程序有临时召集的、有每季度召开的,也有每三年一启动的。总体而言农民参加选举和会议的时间已为数不少,如果在承担了大量选举和会议负担之后,法律又设立一个农村集体经济组织要求农民来进行选举,一方面会挫伤农民选举积极性,使选举沦为形式和负担,另一方面也会对农业生产,农民收入产生一定影响。。第三、农村集体经济组织群众基础薄弱,不利于工作的开展。农村集体经济组织产生于上世纪50年代初的农业合作化运动,保证其生命力得以存续的是集体化劳动生产,自上世纪80年代起,随着农村家庭联产承包责任制逐步建立,集体化劳动生产的时代一去不复返,农村集体经济组织已逐步退出了历史舞台。农民对于农村工作的开展,自身利益的维护已更倾向于选择村民委员会,如果将农村集体资产的管理权交由农村集体经济组织来行使,将造成农民的不信任,从而掣肘工作的开展和集体资产的管理。

但需要注意的是,应切实保障农村集体经济组织在农村集体资产管理上享有的建议和监督权力。理由在于:第一、近年来,由于村民委员会权力范围广泛,加之其在农村缺乏有效的监督,出现了不少村民委员会恶意侵占农村集体资产、非法处置农民共有财产谋取个人利益的事件,给农村集体资产造成了重大流失,损害了农民的利益,也破坏了村民委员会在农民心中的形象。因此,如果能建议一个长期稳定的监督机构,将对村民委员会的工作起到极大的督促和监管作用,既可维护农村集体资产的安全,又可提高村民委员会的工作效率。第二、村民委员会在农村履行全面而广泛的管理职能,在对农村集体资产管理的宏观调控和整体把握上具备一定优势,但是职权广泛必然会带来在具体领域业务能力不够精深的缺陷。如果将农村集体经济组织设立为农村集体资产管理的建议机构,配合好村民委员会的日常管理工作,就有关农村集体资产管理的问题,向村民委员会反映、查询,提出建议,将会对农村集体资产的有效管理和创收提供重要参考。第三、将农村集体经济组织设为农村集体资产的监督机构,进一步完善了我国农村民主监督体系。当前我国法律当中,对村民委员会的监督主要包括村民委员会公开制度、政府主管部门的经济审计。这两种监督呈现出被动性和广泛性的特点。首先,农民只有在村民委员会公布村务信息、政府主管部门发布审计报告的时候才能被动获取有关监督方面的信息,农民很难主动、长期地获得此类信息。其次,无论是村民委员会的村务信息公开还是政府主管部门的审计报告,都涉及综合而广泛的监督内容,农村集体资产管理的内容只是其中一个方面,不利于农民快捷、直接地获取有关农村集体资产方面的信息。如果此时,农村集体经济组织能以农村集体资产监督机构的身份出现在农村集体资产管理工作当中来,可以在被动的公众监督和行政监督之上,建立一种长期性、主动性和专门性的监督,将进一步完善我国农村民主监督体系,提高农村集体资产管理工作的透明度,为减少腐败,维护农民利益提供帮助。

(二)管理程序之完善

笔者认为应当建立村民委员会农村集体资产分段管理制度,即在一定范围内村民委员会可以自由行使管理权,无需经过村民会议或村民代表会议的同意,从而充分赋予其自治的自由,为其工作的开展提供便利条件;除此在外,在一定范围内开展工作必须要经过村民会议或村民代表会议过半数人数同意方可行使。

首先,各地区可根据自身具体情况在村民会议或村民代表会议当中设立村民委员会农村集体资产管理自治处分区间,当村民委员会就农村集体资产管理的单次处分数额低于该区间的最大值时,村民委员会可以不经村民会议或村民代表会议表决通过而直接行使管理权能。同时,当单次处分的数额累积超过一定程度时,必须要重新召开村民会议或村民代表会议,重新通过会议决定、决议,重新设定自治区间,重新赋予村民委员会自治管理的权力。此外,还可以就农村集体资产日常管理工作方面充分赋予村民委员会自由管理的权力。如开展农村集体资产管理工作过程中的差旅支出、办公用品支出、以及为便于开展农村集体资产管理工作而聘请的工作人员工资、劳动报酬支出等。但是,上述支出除了要在法律要求的村务公开工作中予以公示公开之外,农村集体经济组织还可以主动要求进行监督和监管,村民委员会必须予以配合。同时,因聘请工作人员而产生支出的,村民委员会必须将被聘人员的基本信息及工资报酬收入等报送农村集体经济组织备案。其次,在年度财务预算、决算;年度农民依法承担费用和劳务的预算、决算;集体资产经营方式的确定及变更;较大投资项目;重要资产的处置;年度收益分配方案等内容上必须经村民会议或村民代表会议过半数人数同意方可行使。

这种方式的益处主要体现在:第一、兼顾效率和安全。农村集体资产管理效率代表了村民委员会的利益,而农村集体资产管理的安全则代表了广大农民的利益,我们既不能为了一味地保障安全而牺牲效率,保障农民利益而牺牲村民委员会利益,也不能单纯为了提高效率而牺牲安全,提高村民委员会的工作效率而牺牲农村集体资产的安全,因此只有兼顾效率和安全,才能维护最大多数人的利益。赋予村民委员会一定范围内自由管理权力一方面可以避免工作程序过于繁琐,提高村民委员会工作积极性和工作效率,另一方面可以避免村民委员会“化整为零”,通过小额、分批、多次的方式非法侵害农村集体资产,造成农村集体资产流失,是一种双赢的,真正兼顾效率和安全的制度。第二、在年度财务预算、决算等重大问题上将村民委员会从决策机构变为执行机构,充分体现了村民自治的民主决策制度。首先,年度财务预算、决算;年度农民依法承担费用和劳务的预算、决算;集体资产经营方式的确定及变更;较大投资项目;重要资产的处置;年度收益分配方案等内容数额巨大、涉及各方重大利益,如不在处理此类问题上采取谨慎、负责的态度,充分听取农民、村民会议或村民代表会议的意见、建议,通过法律制度设计上进行明确的限制和安排,一旦处置不善,将会对农村集体资产的管理和农民利益产生重大消极影响。将此类事项的决策权收归村民会议或村民代表会议表决,既充分尊重了农民的意愿,也便于展开广泛讨论和思考,从而形成最有利于执行上述事项的方案。其次,如果上述事项不通过法律程序进行必要限制将很容易造成村民委员会腐败和农村集体资产流失的情况发生。在当前行政监督、党内监督覆盖面不足,群众监督力量薄弱的情况下,通过法律程序对村民委员会农村集体资产管理权进行限制,将是避免腐败和资产流失最有效和直接的途径。

需要指出的是,对于如何更好地贯彻立法有关农村集体资产管理的规定这一问题,除了需要更加科学、民主、有效的管理、决策机制,更重要的是强化农村集体资产管理法律规范的大众传播。根据我国农村集体资产管理法律传播过程中受众的不同,我们将其传播的途径分为小众传播和大众传播两种。小众传播是指一群具有基本相似的学术信仰、学术操守、学术诉求、学术愿景的法学工作者采用学术研究、学术探讨和法学专业教学等方法所进行的传播方式。大众传播是指小众以外,因职业培训、职称考试,以及其各种再社会化过程中,被强制或自愿地接受相关知识洗礼的社会公众因电视、报纸、网络等媒体渠道获取知识的传播方式。小众传播对于提高法学研究的纵深将起到促进作用,而大众传播则将对文化的培育宽度起到积极的作用。我国农村集体资产管理程序之“实然”与法律规范“应然”之间的差距很大程度上是由于农村集体资产管理法律文化之缺失所导致,这绝非单凭完善立法即可实现,而是需要一个漫长的文化培育过程,因此,这必将是一项长期需要坚持的工作。

四、结语

人的认知能力是有限的我国农村集体资产管理法律体系的完善随着认知能力的提高终会逐渐趋于完善。明确农村集体资产管理主体制定更为科学的管理机制同时长期加强对于农村集体资产管理法律文化在农村和社会大众间的普及是实现完善农村集体资产管理法律体系有效的路径也是实践克服农村集体资产管理违法行为涟漪效应的根本方法


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